6月4日，財(cái)政部宣布將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，我們解讀如下：
稅收和非稅收入在預(yù)算管理、征收監(jiān)管等方面存在較大差異。稅收只在一般公共預(yù)算中核算，非稅收入則分布在三本賬中;稅收的征管集中于稅務(wù)機(jī)關(guān)和海關(guān)部門，非稅收入的征收部門則多樣化;稅收采用征收管理模式，具體分為登記、申報(bào)、征收、檢查、處罰和保全強(qiáng)制等環(huán)節(jié);非稅大多為收繳或執(zhí)收，采取事前核對(duì)的方式，核對(duì)無(wú)誤后再開具繳款書征收入庫(kù)，一般無(wú)需事后風(fēng)險(xiǎn)管理。
稅務(wù)部門征收非稅，大勢(shì)所趨。稅務(wù)部門征收非稅是2018年3月中央提出的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)。稅務(wù)部門征收非稅有助于提高征管效率，加強(qiáng)非稅收支管理的規(guī)范性。稅務(wù)機(jī)關(guān)有專業(yè)的征收隊(duì)伍，而且對(duì)繳費(fèi)單位較為熟悉，比如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)是職工工資總額，稅務(wù)部門在征收企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅時(shí)已經(jīng)掌握這一數(shù)據(jù)，因此能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)征收。今年以來(lái)，已經(jīng)有包括水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫(kù)移民扶持基金等近20項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。
劃轉(zhuǎn)只是改變征收流程，有助于規(guī)范土地收支管理。劃轉(zhuǎn)之后，土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)地方政府性基金預(yù)算安排。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府土地收支“不透明”，存在問(wèn)題有：欠征、少征、漏征土地出讓收入;采取先征后返、補(bǔ)貼等方式違規(guī)減免收入;空轉(zhuǎn)、虛增土地出讓收入等。由于國(guó)稅系統(tǒng)和地方政府相對(duì)獨(dú)立，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，有助于解決土地出讓收入繳納不及時(shí)或者漏繳問(wèn)題，減少違規(guī)返還行為的發(fā)生，另外，對(duì)于部分虛增土地收入較嚴(yán)重的地區(qū)，政府性基金預(yù)算可能被迫“擠水分”。
6月4日，財(cái)政部宣布將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，自2021年7月1日起在河北等省市開展試點(diǎn)，2022年1月1日起全面實(shí)施。土地出讓收入是地方政府性基金收入的主要來(lái)源，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后可能產(chǎn)生哪些影響?我們解讀如下：
一、稅務(wù)部門征收非稅，大勢(shì)所趨
我國(guó)財(cái)政收入主要包括兩部分：一是稅收，作為主體;二是非稅收入，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資本收入、罰沒(méi)收入等等。相比于具有“強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性”的稅收，非稅收入更加靈活，多體現(xiàn)“有償性”的特點(diǎn)，比如因使用公共服務(wù)、占用公共資源而繳納的費(fèi)用。所以，非稅收入在預(yù)算管理、征收監(jiān)管等方面和稅收存在較大差異。
一是預(yù)算類別不同。根據(jù)預(yù)算法，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。稅收只在一般公共預(yù)算中核算，非稅收入則分布在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等三本賬中。
二是管理主體不同。稅收的征管集中于稅務(wù)機(jī)關(guān)和海關(guān)部門，非稅收入的征收部門則多樣化，比如一直以來(lái)土地出讓收入由國(guó)土部門負(fù)責(zé)。
三是征收模式不同。稅收采用征收管理模式，具體分為登記、申報(bào)、征收、檢查、處罰和保全強(qiáng)制等環(huán)節(jié);非稅大多為收繳或執(zhí)收，采取事前核對(duì)的方式，核對(duì)無(wú)誤后再開具繳款書征收入庫(kù)，一般無(wú)需事后風(fēng)險(xiǎn)管理。
稅務(wù)部門征收非稅是機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)。2018年3月中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出，“將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。同年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，再次明確“劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)”，要求“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)”。
稅務(wù)部門征收非稅有助于提高征管效率，加強(qiáng)非稅收支管理的規(guī)范性。稅務(wù)機(jī)關(guān)有專業(yè)的征收隊(duì)伍，而且對(duì)繳費(fèi)單位較為熟悉，比如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)是職工工資總額，稅務(wù)部門在征收企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅時(shí)已經(jīng)掌握這一數(shù)據(jù)，因此能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)征收。從2019年1月1日起，“五險(xiǎn)一金”等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)已經(jīng)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收;今年以來(lái)，已經(jīng)有包括水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫(kù)移民扶持基金等近20項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。
二、劃轉(zhuǎn)只是改變征收流程
市場(chǎng)之所以對(duì)本次政策發(fā)布關(guān)注度較高，主要因?yàn)橥恋爻鲎屖杖牒偷胤截?cái)政、地方債務(wù)壓力、城投債投資息息相關(guān)。實(shí)際上，通知中明確表示，“四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”[1]。換言之，除了改變征收流程，土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)地方政府性基金預(yù)算安排。
過(guò)去，土地出讓收入一般由市縣國(guó)土資源管理部門(自然資源部門的前身)依據(jù)土地出讓合同或供地協(xié)議負(fù)責(zé)征收，一般流程為：1)國(guó)土部門與國(guó)有土地使用權(quán)受讓人簽訂土地出讓合同;2)國(guó)土部門根據(jù)土地出讓合同和劃撥用地批準(zhǔn)文件，開具繳款通知書，明確供應(yīng)土地的面積、土地出讓收入總額以及分期繳納的具體方式等;3)國(guó)有土地使用權(quán)受讓人需要按照合同及時(shí)將土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù);4)國(guó)土部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)確認(rèn)土地出讓收入，未能及時(shí)足額繳納的，不予核發(fā)土地使用證。
劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，仍然由自然資源部門負(fù)責(zé)簽訂合同并確認(rèn)金額和分期繳納的具體方式，相關(guān)信息推送給稅務(wù)部門后，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)向土地出讓權(quán)受讓人征收和催款。整個(gè)流程中，自然資源部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門、人民銀行(代理經(jīng)營(yíng)國(guó)庫(kù))實(shí)現(xiàn)信息共享。
從財(cái)政角度看，劃轉(zhuǎn)有助于規(guī)范地方土地收支管理。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府土地收支“不透明”，按照2015年審計(jì)署報(bào)告披露的信息[1]，收入端問(wèn)題主要包括：欠征、少征、漏征土地出讓收入;采取先征后返、補(bǔ)貼等方式違規(guī)減免收入;空轉(zhuǎn)、虛增土地出讓收入等。由于國(guó)稅系統(tǒng)和地方政府相對(duì)獨(dú)立，劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，有助于解決土地出讓收入繳納不及時(shí)或者漏繳問(wèn)題，減少違規(guī)返還行為的發(fā)生，另外，對(duì)于部分虛增土地收入較嚴(yán)重的地區(qū)，政府性基金預(yù)算可能被迫“擠水分”。
