今年《政府工作報告》提出，擬發(fā)行地方政府專項債券3.65萬億元。從規(guī)模看，這一數(shù)字比去年稍減，但考慮到我國疫情已得到有效控制，經(jīng)濟逐步恢復，今年專項債仍保持一定支出力度，受到了各方廣泛關注。
從一季度實際情況來看，當前專項債發(fā)行遲緩，發(fā)行量也遠低于前兩年同期水平。那么，今年專項債發(fā)行有何不同?后續(xù)發(fā)行會否提速?重點支持哪些領域?
發(fā)行節(jié)奏有所變化
今年地方政府新增債券發(fā)行“姍姍來遲”。3月25日，湖北省發(fā)行政府債券412億元，其中新增債券250億元，包括一般債券100億元、專項債券150億元，拉開了地方政府新增債券發(fā)行的序幕，比去年晚了兩月有余。
中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕告訴記者，除發(fā)行“開閘”時間晚外，今年地方政府債券發(fā)行結(jié)構(gòu)也有所不同，再融資債券成為一季度發(fā)行的主要品種，新增債券發(fā)行額度與前兩年相比下降明顯。
財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，再融資債券發(fā)行額8757億元，占地方政府債券發(fā)行額的96%;新增債券僅發(fā)行364億元，其中新增專項債券發(fā)行150億元。
對比前兩年，結(jié)構(gòu)變化明顯。以2020年為例，一季度新增債券發(fā)行量達15424億元，其中新增專項債券發(fā)行10829億元，再融資債券發(fā)行額僅為681億元，僅占地方政府債券發(fā)行額的4%。
“今年一季度再融資債券唱主角，是由于優(yōu)先支持在建工程后續(xù)融資，通過發(fā)行再融資債券，防止出現(xiàn)‘半拉子’工程，償還存量債務。”龍小燕表示。
專項債發(fā)行節(jié)奏變緩，一個重要原因是今年提前批額度下達時間相比往年略晚。為促使專項債資金能夠在年初就投入使用，往年財政部在前一年年末即提前下達一部分新增專項債額度。但是，由于2020年發(fā)行的專項債規(guī)模較大，政策效應仍在持續(xù)釋放，項目建設資金相對充足，今年專項債發(fā)行沒有在去年末提前下達額度，而是等到3月初，財政部才下達各地部分新增專項債額度17700億元。
同時，與往年相比，今年更加強調(diào)專項債發(fā)行的風險防控。“按照中央經(jīng)濟工作會議精神和全國財政工作會議精神，地方政府債券發(fā)行要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，平衡好促發(fā)展和防風險的關系，做到財政自身安全。因此，各地從抓實抓好專項債項目準備和評估做起，努力提高債券資金使用績效，適當放寬發(fā)行時間限制，短期內(nèi)對新增債券發(fā)行速度也有一定影響。”龍小燕說。
優(yōu)先支持在建工程
作為地方政府投資資金的重要來源，近年來，地方政府新增債券資金主要投向民生等重大基礎設施領域。
財政部有關負責人此前介紹，去年3.75萬億元新增專項債資金除了用于支持中小銀行化解風險外，用于交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施，以及職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務領域約占八成，用于生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、能源、冷鏈物流等領域約占兩成。
今年《政府工作報告》提出，優(yōu)化債券資金使用，優(yōu)先支持在建工程，合理擴大使用范圍。“今年專項債的使用主要是確保在建工程不停工。重點支持領域?qū)⒏喾旁诶L遠補短板的領域，由傳統(tǒng)的‘鐵公基’基建項目到新型基礎設施項目，同時也會增加對保障民生的公共服務領域傾斜。”中國國際經(jīng)濟交流中心經(jīng)濟研究部副部長劉向東表示。
當前各地公布的資金投向也說明了這一點。比如，湖北3月發(fā)行新增專項債150億元，主要用于交通基礎設施、棚戶區(qū)改造、公共衛(wèi)生、文化旅游、教育等重大項目。河南4月初發(fā)行新增專項債247億元，資金主要用于城鄉(xiāng)發(fā)展、棚戶區(qū)改造及社會事業(yè)等領域。
隨著“十四五”規(guī)劃全面開啟，專項債投向領域也將根據(jù)宏觀調(diào)控逐步調(diào)整優(yōu)化，除了重點支持交通基礎設施建設、農(nóng)林水利等領域，還將合理擴大使用范圍，用于黨中央、國務院確定的重點領域項目。“比如，支持促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大工程，推進‘兩新一重’建設，實施一批交通、能源、水利等重大工程項目，建設信息網(wǎng)絡等新型基礎設施等。”龍小燕說，這將有利于統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，促進經(jīng)濟穩(wěn)中求進，充分發(fā)揮專項債穩(wěn)投資、補短板、惠民生的作用。
提高發(fā)行使用效率
多位專家認為，二季度新增地方債發(fā)行將有所提速。
“隨著新建和在建項目陸續(xù)開工建設，預計所需資金量會大幅增加，將促使地方加快發(fā)行專項債，發(fā)債節(jié)奏將呈現(xiàn)加快態(tài)勢。”劉向東說。
從歷史發(fā)行表現(xiàn)來看，新增專項債通常在額度下達后的兩個月內(nèi)出現(xiàn)發(fā)行高峰。“由于今年1月至2月未發(fā)行新增專項債，3月額度才下達，加之4月至6月到期專項債數(shù)量較多，因此4月或出現(xiàn)專項債發(fā)行的小高潮。”興業(yè)研究國內(nèi)宏觀分析師胡曉莉表示。
目前，四川、山東、湖南、河南等多地已披露二季度地方政府債券初步發(fā)行計劃。比如，四川二季度擬發(fā)行地方債合計1451億元，其中6月擬發(fā)行新增專項債761億元。湖南二季度擬發(fā)行地方債合計1529億元，其中新增專項債553億元。山東二季度擬發(fā)行地方債合計1736億元，其中新增專項債1172億元。
專家認為，今年地方政府債券發(fā)行“開閘”時間比往年晚，也意味著專項債發(fā)行窗口期變長，有望從3月中旬一直延續(xù)到年末，釋放節(jié)奏將保持相對平穩(wěn)，預計不會出現(xiàn)扎堆發(fā)行的高峰。
在做好發(fā)行外，提高專項債使用效率也成為地方管理專項債的重點工作。今年預算報告要求各地用好地方政府專項債券，加強高質(zhì)量項目儲備，按照“資金跟著項目走”的原則，適當放寬發(fā)行時間限制，優(yōu)化債券發(fā)行期限結(jié)構(gòu)，合理擴大使用范圍。
“合理擴大專項債，提高發(fā)行使用效率，不僅要精準聚焦在建項目等重點領域，還要圍繞‘六穩(wěn)’‘六保’要求，查缺補漏，找準關鍵領域和重點環(huán)節(jié)，發(fā)揮政府資金的引導作用，吸引社會資本參與進來，形成良性互動的經(jīng)濟循環(huán)。”劉向東表示。
龍小燕也建議，要更好地發(fā)揮專項債對經(jīng)濟的拉動作用，還需在堅持緊預算、妥善解決基層流動性現(xiàn)實問題的基礎上，通過騰挪財政資金和利用債券資金，加大政府有效投資力度。同時，進一步優(yōu)化市場環(huán)境，鼓勵帶動更多市場力量擴大投資，促進專項債投資和其他社會投資形成合力，有效拉動經(jīng)濟增長。
(記者 李華林)
