2023年中央一號文件發布，聚焦全面推進鄉村振興，其中提出要總結地方“小田并大田”等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。
在我國傳統小農經濟中，土地細碎化是一直存在的問題，特別是在南方丘陵山部地區，土地細碎化更加明顯。其實很早以前，各地方就開始探索解決這一問題的途徑。農業農村部農村經濟研究中心研究員張照新向新京報記者表示，這一次中央一號文件明確提出“小田并大田”，也意味著該舉措首次從地方實踐上升到中央文件，將進一步推動土地細碎化問題的解決。張照新同時強調，“小田并大田”在實踐中的交易成本并不低，還需要各地政府有意識地引導，結合相應的契機進一步推動，不宜強推。
農業農村部農村經濟研究中心研究員張照新。受訪者供圖
(資料圖片)
機械化耕作與勞動力問題推動“小田并大田”
為什么今年的中央一號文件提出了“小田并大田”？張照新表示，隨著城鎮化步伐加快，我國農村勞動力大量轉移進城，預計到2035年，我國常住人口城鎮化率將超過70%。大量農民離土離鄉、進城就業，農村土地流轉、人地分離的現象將十分普遍，加上農村人口老齡化問題突出，解決勞動力成本問題迫在眉睫，而農業機械化操作也對規模化經營提出了需求，這些變化都在推動著“小田并大田”。
目前，中國有2億多農業經營戶，戶均耕地面積只有7畝多，僅相當于歐盟的1/40、美國的1/400，在國際上缺乏競爭力，部分進口農產品到岸稅后價格甚至低于國內價格。在這種情況下，深化農村土地制度改革，引導土地經營權有序流轉，發展多種形式適度規模經營，能夠進一步實現小農戶與現代農業發展有機銜接，推進標準化生產，降低生產成本，提高農業發展質量效益和競爭力。
張照新表示，要想進一步解決土地細碎化問題，實際上還有很多硬骨頭要啃。在實踐操作中，“小田并大田”是個好辦法，但交易成本也并不低。這就需要一個契機，讓事實證明通過這種“并”能夠帶來明顯的效益，還可以補償“并”的過程中成本和解決可能存在的爭議，基層政府推動起來才能更加順暢。不過，問題的解決并不是一蹴而就的，這需要各地政府有意識地引導，結合相應的契機進一步推動，不宜強推。
如今糧食安全作為國家安全戰略的重要組成部分，我國也正在推廣高標準農田改造，即由國家來出資，將農戶的農田改造成高標準農田。在張照新看來，在國際上也有一些類似的經驗可尋，有的國家通過政府解決土地基礎設施建設的途徑，引導土地規模化經營。在我國，高標準農田改造也是推動解決土地細碎化問題的一個契機。
“小田并大田”之后主要有三種經營方式
由于各地土地資源多樣，解決土地細碎化問題，并不是一件容易的事情。我國提倡“增人不增地，減人不減地”，在第二輪土地承包到期后再延長30年的大背景下，各地也在探索“小田并大田”的特色路徑，具體措施不盡相同，甚至在同一個縣不同的村子，方式也不同。目前，“小田并大田”主要契機多是招商引資、土地整理兩種動因。
從具體的組織形式來看，“小田并大田”主要有農戶自發互換和村集體統一組織兩種方式；從田塊合并后的經營方式來看，則可以分為三類：第一種是農戶自主經營，第二種是流轉到家庭農場、合作社或者企業等規模經營主體等；第三種則是以入股到村集體，由村集體經濟組織進行統一經營或發包。
中央一號文件提到，引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營。張照新提醒，這里尤其值得注意的是“適度”二字。中國不同于美國、加拿大、澳大利亞等國家，發展大型規模化農場并不現實。因此，在政策上不提倡企業大規模流轉農民土地，而是支持家庭農場、合作社，通過擴大經營規模提高資源利用效率和勞動力效率，增加收入。不同地區土地資源狀況不同，作物種類不同，合理的經營規模也有差異。此前，農業農村部就此發布過相關文件，提倡農業經營規模是當地戶均承包地規模的10倍到15倍之間。
張照新表示，“在探索規模經營的過程中，我們還是要鼓勵簽訂長期合同，簽訂十年、十五年的流轉合同，有利于規模經營主體的穩定發展。”
服務型規模經營仍面臨瓶頸
目前，我國土地規模經營主要分為兩種類型，一種是土地集中型規模經營，另一種是服務型規模經營，即通過社會化服務組織提供服務實現規模化經營。社會化服務組織既獲得了規模經營的效應，同時也避免由于土地流轉帶來的農業成本增加的問題。
不過，在丘陵山區以及特色作物領域，由于農業機械化水平偏低、品種之間差異大等原因，服務型規模經營還面臨很多難題。目前，很多地區也在積極探索，通過宜機化改造、統一品種、統一種植模式等手段，推動服務規模經營。
在農業社會化服務組織的發展中，往往面臨農業利潤較低，難以賺到錢的困境。有的農產品加工企業也逐漸探索，為農戶提供統一品種，通過集中管理，穩定價格保障銷路的方式，打通農業社會化服務的全鏈條。
張照新表示，在耕種管收服務的基礎上，再加上產后的加工流通，將服務貫通全產業鏈，社會化服務效益將會得到明顯提升。
“三項制度”讓資本進入土地流轉有“門檻”
中央一號文件還提到，加強資本下鄉引入、使用、退出的全過程監管。健全社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，切實保障農民利益。
企業不同于農民合作社，土地流轉很大。一旦經營不善，不僅帶來土地資源的浪費，而且也可能由于難以支付農民土地資金而面臨糾紛，影響農村社會穩定。為了防止流轉土地作非農用和破產等風險，這是文件提出健全社會資本流轉土地“三項制度”的原因。
張照新表示，資格審查、項目審核和風險防范這三項制度其實早在幾年前就提出來了，但是在實際推行過程中還存在阻力和難點，這一次中央一號文件再次明確要求，無疑將進一步推動相關制度的強實施。
目前，我國土地流轉面積在5.5億畝左右，企業流轉土地不到1億畝。但是也要看到，在當前鄉村振興的大背景下，加上城鄉消費者對優質農產品的需求快速增加，農業轉型升級步伐加快，很多工商資本也察覺到農業領域潛在的機會，進入三農領域積極性提高。建立健全“三項”制度，將會更加有效的預防規模經營中出現的風險和問題。
家庭農場是適度規模經營的主力軍
在農村，家庭農場往往是由種田好手發展而來的，從幾十畝地，到三五百畝地，他們的土地產出率一般要比企業更高，更有利于充分發揮我國資源優勢，是適度規模經營的有效形式。特別是種植業領域，家庭農場的優勢更為明顯。從收入角度看，一個經營200-300畝土地的家庭農場，一年的收入甚至比外出打工多。
家庭農場主多是農村發展的領頭羊，他們不僅是農業生產的主力軍，同時也往往是農村中的“中堅力量”，在鄉村治理中往往也是“意見領袖”，發揮著重要作用，有些學者稱之為“新中農”。
在我國，30畝以上的家庭農場超過700多萬戶左右，50萬畝以上的家庭農場有300萬戶左右。張照新表示，農村發展還是要以農民為主體，應支持農戶發展成為家庭農場。這不僅可以實現適度規模經營，也能夠解決農村就業、促進農民增收。與此同時，家庭農場在經營過程中，也要通過組建農民專業合作社，開展聯合與合作，增強自身在市場中的競爭力。
新京報記者 耿子葉
